Exministr Šalomoun: V pozadí přípravy zákonů probíhá mnoho konfliktů. Moje pozice byla servismanská

ROZHOVOR / Po odchodu Pirátů z vlády skončil Michal Šalomoun jako ministr pro legislativu a předseda Legislativní rady vlády. Kabinet se následně rozhodl post ministra znovu neobsazovat. To Šalomoun nehodnotí pozitivně. „Když je předseda Legislativní rady vlády zároveň ministrem spravedlnosti, nemá na to čas a vlastně tu radu nevede. Takže vláda sice dostane zpracováno stanovisko, kde jsou pojmenovány nějaké problematické věci, ale to je tak všechno,“ říká v rozhovoru pro deník FORUM 24.

Jakou agendu má na starosti ministr pro legislativu?

Ministr pro legislativu je v podstatě nálepka. To, co je důležité, je předseda Legislativní rady vlády. Spíš se tedy bavme o tom.

Pokud považujeme Českou republiku za demokratický právní stát, jak říká ústava, měli bychom se snažit, aby právní řád, který tu máme a dále ho rozvíjíme, měl určitou kvalitu. I když právníci většinou nepoužívají slovo kvalita, ale žádoucí vlastnosti práva popisují určitými atributy. Jedním z nich je, aby právo nebylo vnitřně rozporné. Ale není tu nikdo, kdo by to zajišťoval. Legislativní rada vlády a její struktury jsou v podstatě jediné, kdo se o to snaží. 

Sice se to nezdá, ale v pozadí přípravy vládních návrhů zákonů probíhá mnoho konfliktů, mezi vládní legislativou a ministerstvy, která ty návrhy připravují. Je zde určitý střet dvou světů. Světa resortního, tedy ministerského, a světa vládního, tedy nadresortního. 

Podle kompetenčního zákona je každé ministerstvo odpovědné za kvalitu právního řádu v rámci své působnosti. Řeší jednak své odborné záležitosti, ale i politické úkoly, protože v čele ministerstva stojí politici. Ti jsou pod obrovským tlakem a očekáváním, které si někdy vytvářejí sami, jindy je pod tlak dostane opozice nebo média. Proto se snaží co nejrychleji předložit regulace. Návrhy připraví, ale často se soustředí jen na dosažení výsledku. To je ten resortní pohled, splnit úkol a moc se nezajímat, zda návrh, který předložili, zapadne nějak ústrojně do právního řádu.

A pak je tu ten nadresortní pohled vládní legislativy a Legislativní rady vlády, který se snaží, aby do právního prostředí, které máme, navržená regulace dobře zapadla. Částečně to lze vysvětlit i mocenskou teorií. Každá moc má určitou vlastnost a to je expanze. To mnohdy resorty dělají, že se snaží co nejvíce věcí kontrolovat, anebo alespoň manifestovat svoji vlastní nepostradatelnost. Mají tendenci pak vytvářet resortní regulace, kterým rozumí jenom ony, a nikdo jiný, o důležitosti regulace jsou pak v podstatě předčeny jenom ony samy. V tom pak dochází k určitému pnutí mezi resorty a vládní legislativou. Někdy se tyto konflikty daří odstranit, někdy musí o nich rozhodnout až vláda.

Podle čeho se tedy posuzuje, jestli jsou zákony „správně“ připravené?

Máte tři úrovně posouzení. První úroveň je ústavní. Pokud vláda prosazuje svoji politiku prostřednictvím zákonů, tak nechce, aby to, co připravila, zrušil Ústavní soud. Další úroveň je evropská. Zde se posuzuje soulad s evropským právem. I když to většinou není akutní problém, v budoucnu to může způsobit problémy – třeba až další vládě – protože se stát vystavuje finančním sankcím, kdyby jeho právo nebylo v souladu s právem EU. Poslední úroveň, kterou politici často ignorují, je zachování určité vnitřní konzistence a logiky právního řádu. Snažíme se zajistit, aby nové zákony nebyly v rozporu s těmi stávajícími, nebo aby duplicitně nevytvářely něco, co už tam je. Když například používáte stejné termíny pro různé věci, může to být velmi matoucí.

Dalším problémem jsou také procesní předpisy. Základním procesním předpisem, kterým se řídí státní správa, je správní řád, který je dobře propracovaný, jsou k tomu stohy komentářů a soudních rozhodnutí. Víme, jak určité věci procedurálně řešit. Jenže ministerstva často chtějí vytvořit vlastní pravidla. My se je snažíme přimět, aby to nedělala a používala správní řád, a pokud potřebují nějakou odchylku, aby si upravila jenom ji. Někdy ale vytvářejí úplně nové systémy jako doručování, běh lhůt a podobně. Potřebujeme, aby v tom velmi bohatém regulatorním prostředí byly aspoň jednotné základy, které jsou většinou v těch procesních předpisech. Aby se v tom orientovali alespoň právníci, a ne jen úředníci na jednotlivých ministerstvech. Abychom to měli studenty jak naučit na nějakém společném základě. Kdybychom to nedělali, došlo by k velké fragmentarizaci právního řádu. Měli bychom tu různé druhy práva – stavební, policejní, vodní, zahrádkářské a nikdo by se v tom nevyznal, kromě těch, kteří to píšou.  

My jsme tedy ti, kdo se snaží zajistit, aby tomu rozuměl ještě někdo jiný než jen autoři. Řešíme jak právní záležitosti, tak i formulace. Čeština je krásný jazyk, ale když máte v jednom souvětí pět záporů, pak jako čtenář a adresát právní normy nevíte, co se po vás vlastně chce. Pamatuji si formulaci „s výjimkou výjimky X“ – to už nevíte, jestli jde o výjimku z výjimky, nebo o potvrzení té výjimky.  

Do toho posuzování tak patří i určité stylistické požadavky, aby text vyhovoval obecné češtině. Také se snažíme, aby bylo jasně odděleno, zda text má představovat definici nějakého pojmu, nebo jde o pravidlo. Dosti často se to míchá dohromady a pak to nedává smysl. Ministerstva zejména, když plní určité politické úkoly, někdy do právních předpisů vpašovávají určité politické proklamace, které však v právních předpisech nemají co dělat, takže ty se LRV snaží také odstraňovat.

Proč je podle vás lepší mít samostatného ministra pro legislativu?  

Jak už jsem uváděl v úvodu, nezáleží na názvu, ale správě otázku směřujete tam, zda má být předseda Legislativní rady vlády samostatný ministr, který nebude k tomu ještě řídit nějaké ministerstvo. Odpověď je jednoduchá, máte na to čas. A pak jsou opravdu časté konflikty mezi ministerstvy, které se mnohdy nepodaří odstranit na úřednické úrovni a je třeba je rozhrnout na vládě. Tam předseda LRV reprezentuje onen nadresortní pohled a ministr, který s ním nesouhlasí, ten resortní. Pokud vedete LRV, musíte být připraveni a jste součástí procesu, kdy na jeho konci něco z předloženého návrhu vypustíte, nebo přepíšete jinak. Víte tedy dobře, co za tím je a proč navrhujete vládě, aby nějakou pasáž z návrhu vypustila. Nebo aby něco nepřijímala vůbec. Takže je zde větší šance, že jste schopen vládu přesvědčit, aby dala přednost tomuto nadresortnímu pohledu. 

Když je předseda Legislativní rady vlády zároveň ministrem spravedlnosti, nemá na to čas a vlastně tu radu nevede. Takže vláda sice dostane zpracováno stanovisko, kde jsou pojmenovány nějaké problematické věci, ale to je tak všechno. Ministr spravedlnosti řeší hlavně svůj resort a nemá na vládě čas ani energii, aby prosazoval onen nadresortní pohled. Takže se domnívám, že v takovém uspořádání vlády budou při střetu oněch dvou světů vítězit spíše ty resortní přístupy.

Navíc pokud by předseda rady měl zároveň svůj vlastní materiál k projednání, dostal by se do střetu zájmů.

Proč se tedy podle vás vláda rozhodla tento post už neobsazovat?

Je to její rozhodnutí, vláda je budována na politickém půdorysu. Kdyby se rozhodla ten post obsadit, tak se jí zase rozhodí vnitřní koaliční poměr, tak to může být jeden důvod. Dalším může být, že legislativní činnost vlády je poslední rok utlumená. To, co jste nestihli doteď, už nestihnete. A pokud byste chtěli, tak musíte jít nějakou zkratkou, pozměňovacím návrhem, nebo poslaneckým návrhem zákona.

Moje pozice byla taková „servismanská“. Běžci na lyžích, to jsou ti ministři a já jim akorát říkám, že si vzali špatné lyže a jak by je měli namazat a co by mělo být jinak.

Vy jste jako ministr pro legislativu nebyl moc vidět. Nicméně opakovaně jste říkal, stejně jako Piráti, že je to dobře. Proč?

Jak jsem říkal, v pozadí přípravy vládních návrhů zákonů běží docela dost konfliktů, na každém zasedání vlády se schvaluje tři až pět legislativních materiálů, a většinou jsou v jednom nebo dvou kolizní pasáže. A vláda má vystupovat jednotně, takže než se dohodne, jestli převáží resortní pohled, nebo spíš ten celostní, tak je dobré, aby se to tak trochu drželo pod pokličkou. 

Ta moje pozice byla taková „servismanská“. Běžci na lyžích, to jsou ti ministři a já jim akorát říkám, že si vzali špatné lyže a jak by je měli namazat a co by mělo být jinak.

Pokud najdeme shodu, tak by bylo zvláštní, že bych s nimi vystoupil na tiskové konferenci a říkal: „Udělali jste to velmi dobře.“ Vypadalo by to divně. A ještě divněji by vypadalo, kdybych jim tam říkal: „Tak jste si to prosadili, ale já si myslím, že to není úplně dobré.“

Jakou nedokončenou práci jste po sobě na vládě nechal?

Tato země má velký nedostatek při vytváření kvalitních analytických podkladů, na základě kterých se připravují regulace nebo se obecně přijímají politická rozhodnutí. OECD nám to ukázala ve svém hodnocení veřejné správy – první, co nám řekli, bylo, že máme nedostatek analytických kapacit a podklady, na kterých legislativa stojí, nejsou kvalitní. Jedna z pracovních komisí Legislativní rady vlády se věnuje hodnocení dopadů regulací a od roku 2020 vydala 145 stanovisek, z nichž jen tři byla doporučující. To ukazuje, že jednak nemáme dostatečně kvalitní analytiky, a navíc i ti, kteří se o to pokouší, nikdy neviděli správný vzor, jak se to má dělat. Samozřejmě jsou tu ostrůvky pozitivní deviace, třeba na ministerstvu financí, kde se s finančními predikcemi pracuje trochu jinak, ale obecně je to smutné.

Jaké tedy bylo vaše řešení?

Na začátku našeho působení jsme se snažili posílit analytické kapacity, a proto vznikl Vládní analytický útvar, tzv. VAÚ. Je to apolitický orgán, původně byl sice součástí mého kabinetu, ale ještě než jsem skončil, umístil jsem jej pod vedení Úřadu vlády, aby mohl sloužit vládě jako celku, bez ohledu na politické konotace. Každá vláda potřebuje mít kvalitní podklady pro svá rozhodnutí, aby věděla, co která legislativa způsobí.

Navíc jsme z Národního plánu obnovy získali dalších 20 míst, která jsou rozmístěna na šesti ministerstvech. Co se týče personálních kapacit, máme nyní lepší možnosti připravovat kvalitnější podklady. 

Je tady ale další problém, a to jak přistoupit k hodnocení dopadů regulace při přípravě legislativy. Dnes, když připravujete nějakou regulaci, máte provést hodnocení dopadů regulace a vypracovat tzv. závěrečnou zprávu RIA (Regulatory Impact Assessment). Jenže lidem, kteří to mají na ministerstvech na starosti, často RIA splývá se závěrečnou zprávou RIA, ale ve skutečnosti jde o různé věci. RIA je proces a ona závěrečná zpráva je popis tohoto procesu a závěrů, ke kterým se v průběhu procesu došlo. Měli byste namodelovat několik variant řešení a vysvětlit, kterou jste vybrali a proč. Proces hodnocení může trvat docela dlouho, zpravidla několik měsíců. Jenže resortní praxe je mnohdy taková, že jsou pod velkým časovým tlakem, napíšou regulaci a až potom dodatečně vytváří závěrečnou právu RIA, kde k žádnému skutečnému hodnocení dopadů vlastně nedochází. Na té závěrečné zprávě RIA je pak vidět, že není objektivní a slouží pouze k posílení argumentace pro výběr varianty, která byla stejně již vybraná dávno před tím, než se závěrečná zpráva RIA začala psát. Navíc i kdyby při vypracování závěrečné zprávy RIA resort k něčemu objevnému došel, stejně nemá čas předělat regulaci podle objektivních závěrů.

Snažil jsem se změnit proceduru tak, aby se hodnocení dělalo předem, než se začne regulace psát. Ne u všeho, navrhoval jsem, aby se hodnocení provádělo u menšího počtu regulací – třeba u jedné nebo dvou za rok na každý resort. Aby se udělala kvalitní analýza, získala se zpětná vazba a až poté se začala vytvářet regulace. 

Musí to být také relativně prostupné, aby se v těchto pravidlech schvalování regulace nezaseklo. Když resort potřebuje něco udělat rychle, ať má tu možnost. Komise pro hodnocení dopadů regulace by ale měla říct, že to, co vytvořili, není založené na datech a dobré praxi OECD. Pokud tedy vláda chce rozhodovat na základě relevantních dat, tak má vědět, že tento materiál k tomu neslouží, eventuálně by mohl sloužit, kdyby se v nějakém směru dopracoval. 

Chtěl jsem tím omezit to značně rozsáhlé předstírání, že hodnocení dopadů regulace skutečně děláme. Pokud se zbavíme onoho předstírání a ubereme na proklamovaných cílech, že hodnocení dopadů děláme asi v polovině věcí, ale uděláme to pouze jenom u několika zásadně dopadových regulací, a to pořádně bez předstírání, pak to může zlepšit kvalitu některých regulací a ušetřit miliardy. Navíc ty věčné novely právních předpisů jsou mimo jiné důsledkem toho, že regulaci nezacílíte správně a minete cíl. Tento návrh jsem ještě před svým odchodem poslal do připomínkového řízení. Konzultoval jsem to s poradci premiéra i s Pavlem Blažkem a jeho resortem. Když s někým mluvíte, většinou souhlasí, ale uvidíme, jak to nakonec dopadne, protože některé resorty by mohly mít obavy, že to omezí jejich nápady.

Jako ministr jste ještě stihl předložit také novelu Ústavy, která mění pravomoci Nejvyššího kontrolního úřadu, prezidenta republiky a zavádí klouzavý mandát poslanců. To se ale už zřejmě nestihne. Co si o tom myslíte?

Tak se to nestihne, ale můj záměr byl jiný. Měl jsem to připravené a chtěl jsem udělat alespoň ten krok, aby to prošlo připomínkovým řízením a LRV, aby to byl vyčištěný normativní text, se kterým potom komory parlamentu mohou pracovat.

Samozřejmě na změně Ústavy musíte mít shodu jak koalice, tak opozice. Jsou o tom debaty zhruba deset let, jak by to mohlo vypadat. Ale ještě tu nebyl žádný návrh, který by byl vyčištěný Legislativní radou vlády. Takže tohle tu diskusi může posunout mírně dál.

Nás všechny vlastně překvapilo, kolik nám Babišova vláda nechala nedodělků, bylo jich 36. Kdybychom s tím nic nedělali, tak bychom platili pokutu okolo 2 miliard korun. 

Takže věříte, že budoucí vláda se k tomu nějakým způsobem vrátí?

Otázka je, jestli z toho má být vládní materiál, protože změna Ústavy je spíš věc parlamentní. Ten akt vládnutí v tom moc nehledejte, ten tam ani není. Ale vláda je jediná, která disponuje tak robustním zázemím, aby to legislativně vyčistila. Takže pokud se tohle stane, tak na základě takto vycizelovaného materiálu může parlamentní diskusi iniciovat kdokoliv, kdo má právo na zákonodárnou iniciativu. 

Když jste přicházel do vlády, hrozily Česku pokuty za pomalé přejímání evropského práva. Podařilo se tohle zlepšit?

To se podařilo dobře. Nás všechny překvapilo, kolik nám Babišova vláda nechala nedodělků, bylo jich 36. Kdybychom s tím nic nedělali, tak bychom platili pokutu okolo 2 miliard korun. 

Něco nebylo kvůli tomu, že to parlament nestačil schválit, a tak se začínalo od začátku v novém volebním období. Ale na něčem opravdu nebyla ani čárka. Na ministerstvech průmyslu a obchodu a dopravy, která řídil Karel Havlíček, to bylo úplně nejhorší. Půlka věcí šla za nimi. Nejhorší byla energetická směrnice, která měla být hotová v roce 2020. Takže to bylo docela peklo.

Existuje hodnocení Evropské komise, které je zaměřené jenom na směrnice na vnitřní trh, kterých je ovšem většina. A tam platí nepsané pravidlo, že pokud máte deficit do jednoho procenta z toho celku, tak to tolik nevadí. A když jsme začínali, tak to bylo kolem tří. Loni touhle dobou jsme se dostali pod jedno procento a v tom hodnocení jsme se dostali z 26. místa do první desítky.

Jen doufám, že to tempo nepoleví. Protože samozřejmě i ta kázeň v poslanecké sněmovně poslední rok upadá. Tak doufejme, že se to nedostane zase nad to jedno procento.

Ale hrozí tedy, že pokud bude po volbách nová vláda, třeba opět s hnutím ANO, že se to opět zpomalí?

Nemusí to být jen ANO. To záleží na jakékoliv vládě. Já jsem je trošku honil, taky jsme měli docela dobrou spolupráci parlamentní, pravidelně jsem informoval předsedy poslaneckých klubů a vedení sněmovny o tom, kde to z hlediska transpozic hoří nejvíce, a oni si pohlídali, aby se příslušné návrhy zákonů, které transpozice řešily, postupně posouvaly prvním, druhým a třetím čtením. Uvidíme, co další vlády, jak se jim tohle bude dařit. Obtížně se na to odpovídá. 

Problém je, že my zákony nepřijímáme jenom čisté, ale resorty a politici mají někdy potřebu to trochu obohacovat. Tomu se říká goldplating, pozlacování. To potom v parlamentním projednávání dělá tu největší neplechu. Kdybychom dělali jenom čisté transpozice, tak by to možná bylo jednodušší na schvalování. Ale většinou resorty úplně neodolají, aby tam ještě něco nepřidaly. 

Vy se teď vracíte k advokacii. Uvažoval byste ale o návratu do politiky nebo přímo do funkce ministra, kdyby se taková příležitost za rok naskytla?

Už vím, do čeho bych šel, takže bych to mohl lépe hodnotit. Asi ano, ale samozřejmě záleží, jak by to vypadalo personálně a na jak dlouho by to bylo. Pro mě bylo odstřižení od advokacie, když jsem se stal ministrem, složitější, než jsem myslel. Musíte se nějak postarat o klienty, domluvit se s nimi a předat případy kolegům, což není úplně snadné, zvlášť když řešíte případy, které se v justici táhnou i několik dekád.