Ukrajinský prezident Volodymyr Zelenskyj stojí v čele bojující Ukrajiny FOTO: ČTK/ZUMA/Ukrainian President's Office
FOTO: ČTK/ZUMA/Ukrainian President's Office
„Vyměnit“ ukončení bojů a stažení ruských okupačních vojsk za slib neutrality? Pojem „neutralita“ se skloňuje často… Do jaké míry je to ale pro Ukrajinu reálné řešení? A jakou lekcí neutrality si už prošlo pět evropských zemí, které stojí „mimo“?
U malých neutrálních států hrají důležitou roli historická tradice, národní identita, ale i geografie, podle níž se pět západoevropských neutrálů dělí na dvě skupiny: na ty, pro něž je jejich poloha v geopoliticky turbulentním prostoru (Rakousko) či v blízkosti nebezpečné mocnosti (Finsko, Švédsko) prokletím, a na ty, jež si mohou užívat přirozené geografické ochrany hor (Švýcarsko) či moře, jako je tomu v případě Irska. To si v meziválečném období zvolilo neutralitu, aby si podle Andrewa Cotteye, odborníka na bezpečnost z univerzity v Corku, zachovalo nezávislost a vyhnulo se útoku ze strany Německa i Velké Británie.
Požehnání geografie: Irsko a Švýcarsko
Irsko v neutralitě setrvalo i po roce 1949, kdy se už stala součástí irské identity a její revokace by přinesla vnitropolitické spory. Po skončení studené války se ale Irsko účastnilo programu Partnerství pro mír (PfP) s NATO, aby podle Cotteye nezůstalo vyloučeno z evropských bezpečnostních institucí a jeho ozbrojené síly neztratily kontakt s moderním vývojem v oblasti udržování bezpečnosti a mírových operací.
Neutralita se stala důležitou součástí identity i v případě Švýcarů, kteří podle švýcarského historika Christiana Nünlista během studené války i po ní z existence NATO těžili, neboť díky své poloze se jeho bezpečnostní deštník v podstatě vztahoval i na ně. V obavě z mezinárodní izolace se pak Švýcarsko v 90. letech 20. století rovněž připojilo k iniciativě NATO Partnerství pro mír a ve vojenských misích na západním Balkáně demonstrovalo svůj příspěvek k evropské bezpečnosti. Švýcarská armáda navíc získala zkušenosti s nasazením pozemních jednotek v Kosovu.
NATO se v tomto období zaměřovalo na „vývoz“ západních hodnot, demokracie, právního státu a civilní kontroly armády, což podle Nünlista korespondovalo se švýcarskými bezpečnostními zájmy. Konfrontace mezi NATO a Ruskem ovšem dnes komplikuje hledání kooperativních bezpečnostních řešení, která Švýcarsko preferuje a do nichž chce zahrnovat i Rusko.
I to se jako všechny zažité bezpečnostní axiomy posledních let pravděpodobně s únorovou ruskou invazí může změnit.
Švédsko a Finsko: jak drahé je být ruským sousedem?
Vztahy mezi NATO a nečlenskými zeměmi se odvíjely podle aktuálních bezpečnostních hrozeb. V 90. letech se NATO rozšířilo o nové členy a od roku 2010 začalo podle Cotteye opět klást větší důraz na kolektivní obranu, zejména proti Rusku. Zatímco uvnitř Evropy či uvnitř svého moře „ukryté“ Rakousko, Švýcarsko či Irsko si mohly dovolit luxus trvání si na své striktní neutralitě, Finsko i Švédsko posílily bilaterální vojenskou spolupráci s NATO a začaly více využívat partnerství s NATO ke zvýšení své obranyschopnosti a odstrašení Ruska.
V září 2014, tedy po anexi Krymu, podepsaly s NATO dohody, podle nichž je v případě ruského útoku může NATO podpořit, a naopak v případě ruského útoku na pobaltské státy mohou síly NATO využít finského či švédského území, vzdušného prostoru a vod. V určitém smyslu šlo o formalizaci již desítky let prováděné praxe.
Švédská obrana byla podle historika Magnuse Peterssona od počátku do jisté míry integrována do obranných struktur NATO, během studené války skrytě, po ní spíše otevřeně. Švédsko však podle Peterssona nemůže samo vést velké vojenské operace a jeho obranná doktrína předpokládá, že NATO posílí švédskou obranu, bude-li třeba. Švédská vláda nemá vůli vstoupit do NATO, na druhou stranu představitelé NATO již několikrát uvedli, že na nečlenské země se bezpečnostní záruky NATO nevztahují. Dříve nebo později se tak Švédsko bude muset rozhodnout – buď se připojí k NATO, nebo vybuduje silnou národní obranu.
Problémem jsou podle Peterssona finance. Švédsko vydává na obranu přibližně 1 % HDP, ale k věrohodné, udržitelné a flexibilní obraně je zapotřebí nemalá masa vojáků. I to se ale může – skoro jako všechny dosavadní předpoklady – tváří tvář ruské agresi proti Ukrajině rychle změnit. Například Němci jako mávnutím proutku ihned schválili 100 miliard eur navíc pro obranu.
Proč to Norové vidí jinak?
Strategicky důležité Norsko mělo odlišnou historickou zkušenost. Prošlo si trpkou zkušeností okupace a po druhé světové válce byla norská veřejnost nakloněna spojení své bezpečnosti se Západem. Norům v tom trochu „pomohla“ i zkušenost komunistického převratu v únoru 1948 v Československu.
Právě „Vítězný únor“ přesvědčil Nory, že ani švédská neutralita, ani „finlandizace“ pro ně nejsou řešením. Norsko se tak stalo jediným státem NATO, jenž přímo sousedil se SSSR, a proto také Norové od počátku Moskvu ujišťovali, že na své území nevpustí cizí vojenské základny ani cizí vojáky a že členství v NATO má pro Oslo čistě obranný význam.
Finsko – náznak obratu?
Ve Finsku probíhá debata o členství v NATO od poloviny 90. let. Ukrajinská krize v roce 2014 sice podle odborníka na mezinárodní vztahy Tuomase Forsberga partnerství Finska s NATO posílila, ale konkrétní kroky ke členství zatím podniknuty nebyly. Až do současné války na Ukrajině tak lze finský postoj charakterizovat jako směs vědomí probíhající změny bezpečnostní situace, zakořeněných historických představ a obavy z nových rizik spojených se vstupem. To vše se ale po 24. únoru 2022 radikálně mění.
Logicky se nabízí otázka: Co tedy stojí víc – členství v NATO, nebo vlastní obrana? Pro malé státy potenciálně ohrožované nějakým revizionistickým agresorem – typickým příkladem je Pobaltí – se jako jednoznačně levnější varianta jeví jaderné odstrašení ze strany „těžkých vah“ NATO, především Spojených států. Náklady však mohou růst, a to v okamžiku, kdy jsou členské země vyzvány, aby se solidárně podílely na obraně nějakého svého člena nebo řešily nějakou vzdálenější, pohledem NATO ostřeji vnímanou bezpečnostní hrozbu, jakou byla například mise v Afghánistánu.
Náklady na obranu a odstrašení jsou ale nakonec vždy nižší než cena, kterou by země musela v případě napadení zaplatit v podobě ztráty suverenity, lidských obětí či rozvratu ekonomiky a společenského systému. Kvalitní obrana je drahá, ale válka je mnohem dražší.
Rakousko: angažovaná neutralita
Specifickou neutralitu prožívá už od poloviny 50. let také Rakousko. Nebýt členem vojenských aliancí, předcházet konfliktům a udržovat mír – to je podle politologa Heinze Gärtnera základem rakouské „angažované neutrality“, jež znamená zapojit se, kdykoli je to možné, například do mírových aktivit NATO v Kosovu a mise EU v Bosně a Hercegovině, ale neúčastnit se, je-li takové rozhodnutí nutné.
Navíc ukrajinská krize v roce 2014 sice přesměrovala priority NATO na východ Evropy, ale – jak dodává Heinz Gärtner – z rakouského pohledu zdaleka nezmizely všechny hrozby a výzvy související s evropským nebo obecně globálním Jihem, tedy nezmizely nefunkční státy, regionální konflikty, příliv uprchlíků či terorismus. Odstranit strukturální příčiny potenciálních třecích ploch a pomocí preventivní diplomacie, mírového řešení konfliktů, ekonomických sankcí a odzbrojení jim předcházet – to všechno stále zůstává prioritou rakouské bezpečnostní politiky.
Po porážce třetí říše Rakousko podle odborníka na mezinárodní vztahy Franze-Stefana Gadyho před sebou mělo několik scénářů. Mohlo se stát sovětizovanou „lidovou demokracií“ – tomu ale bránila americká vojenská přítomnost v části země. Příklon k Západu a vstup do NATO zase nebyl možný kvůli Moskvě. Země se také mohla rozdělit na dva samostatné státy, ale to by z pohledu Moskvy Spojeným státům a NATO „spadla do klína“ strategicky významná západní část země. Další variantou byla trvalá spojenecká okupace a konečně také proměna v nárazníkový neutrální stát mezi Východem a Západem.
Cestu ke smlouvě o nezávislosti Rakouska z 15. května 1955 nakonec umetl plán reparací a kompenzací, tzv. „Cherrièrův plán“. Rakousko souhlasilo s tím, že se nepřipojí k žádné ze dvou vojenských aliancí a nedovolí umístění cizích vojsk na svém území.
Ukrajina: dalo se tomu zabránit?
Bývalé sovětské státy v různých okamžicích a s různou mírou angažovanosti nebo zároveň nejednoznačnosti přijaly politiku, která je zavazovala k jisté míře neutrality. V Deklaraci o státní suverenitě Ukrajiny přijaté 1. července 1990 se uvádí, že „Ukrajina má v úmyslu stát se trvale neutrálním státem, který se neúčastní vojenských bloků a dodržuje tři zásady země bez jaderných zbraní…“
Jak dodává Andrew Cottey, tak jako na Ukrajině, tak i v Moldavsku však neutralita a alternativa usilování o členství v NATO představovaly politicky rozdělující otázky. Síly bližší Rusku neutralitu obecně podporovaly, zatímco západně orientované politické skupiny se obávaly, že neutralita by mohla jejich země odsoudit k trvalému připoutání k ruské sféře vlivu, nebo je dokonce vyloučit z hlubší integrace se Západem.
Všechny bývalé sovětské země se v 90. letech připojily k PfP a některé z nich, zejména Gruzie a Ukrajina, navázaly s Aliancí významnou spolupráci. PfP bylo založeno v roce 1994 a bylo otevřeno všem státům euroatlantického prostoru. Od 90. let 20. století vedly podle Andrewa Cotteye NATO a Ukrajina pravidelný politický dialog a různými formami spolupracovaly i na vojenské bázi. Ukrajina také přispěla svými silami do mírových operací NATO v Bosně a Hercegovině a Kosovu v 90. letech a na počátku roku 2000. NATO se snažilo rozvíjet partnerství s Ukrajinou s cílem posílit její suverenitu a jako protipól partnerství Aliance s Ruskem.
Ukrajina se netajila přáním vstoupit do NATO a EU. Jako suverénní stát se podle mezinárodních dohod může rozhodnout, zda se stane členem organizace, pokud si to přeje. Smlouva o přátelství, spolupráci a partnerství mezi Ukrajinou a Ruskou federací byla podepsána v roce 1997.
Oba národy se dohodly, že budou „vzájemně respektovat svou územní celistvost a potvrdí nedotknutelnost hranic, které mezi nimi existují“. Ukrajina smlouvu vypověděla v roce 2019. Zastánci rozšíření tvrdili, že Rusko by nemělo mít právo veta nad zahraničně-politickými rozhodnutími svých sousedů (především Gruzie a Ukrajiny), a přímé odmítnutí postsovětských států by znamenalo nechat je „padnout“ zpět do Ruskem kontrolované sféry vlivu.
I proto na summitu NATO v Bukurešti v dubnu 2008 bylo rozhodnuto, že Gruzie a Ukrajina „se mohou stát členy NATO“. Na druhou stranu někteří členové NATO s tím nesouhlasili, a navíc NATO oběma státům ani nenabídlo konkrétní „jízdní řád“ (Membership Action Plan), který by z praktického hlediska urychlil jejich postup směrem ke členství. U Gruzie a Ukrajiny tak NATO udržovalo jistou naději, aniž by u Ruska snížilo jeho bezpečnostní obavy.
Kritici tzv. politiky otevřených dveří NATO v ní navíc viděli určitou formu pasti, kdy závazek otevřených dveří politicky znemožňuje, aby NATO odmítlo členství aspirujícím státům, zejména těm, které vznikly po rozpadu Sovětského svazu, a tím by tak Aliance byla potenciálně zatažena do strategického konfliktu s Ruskem, kterému by se jinak NATO mohlo vyhnout.
Problém ale tkvěl i v nejednotném postoji samotného NATO, jež vysílalo zmatené signály možným novým členům, ale i Rusku samotnému. Podle některých analytiků, např. Matthewa Crosstona, mohlo prosazování a výslovné formalizování vstupu zcela zabránit „osmiletému marasmu, který zachvátil Ukrajinu od krymského konfliktu“. A nemalou část viny na něm nese podle některých Západ, NATO a USA.
Podle odborníka na mezinárodní vztahy Stephena Walta Západ odmítal ruské bezpečnostní obavy a nabídku členství v NATO pro Ukrajinu a Gruzii v roce 2008 pak Rusko vnímalo jako přímou provokaci a potvrzení lhostejnosti Západu vůči němu.
Rusko se navíc „učilo“ a vyhodnotilo si Irák (invaze podpořená lživými argumenty), Kosovo (změna územního statusu bez většího mezinárodního souhlasu) a Golanské výšiny (jednostranné americké uznání změn hranic) jako „zelenou“ pro své bezpečnostní zájmy.
Rakouská, finská… nebo ukrajinská neutralita?
Vedle rakouského modelu se během napjatých jednání o ukrajinské krizi ještě před vypuknutím války objevila myšlenka „finlandizace“ Ukrajiny, myšlenka způsobu, jakým si malá nebo slabší země může zachovat svou suverenitu tím, že některá politická rozhodnutí – zpravidla obranná a zahraniční – podléhají značnému vlivu silnějšího souseda. Původně se vztahovala na situaci, v níž se ocitlo Finsko během studené války.
Finsko prosazovalo přísnou neutralitu a díky tomu se vyhnulo invazi nebo okupaci sovětskými vojsky. Finlandizaci, kdy by Ukrajina musela přijmout kontrolu Moskvy nad některými svými politikami, však vylučovali Ukrajinci již před válkou – pokud by za toto výrazné omezení své suverenity od Ruska nedostali něco „navíc“, například obnovení plné územní celistvosti ve stavu před rokem 2014.
Neutrální status Ukrajiny tak bude pravděpodobně lepší variantou ne proto, že by byl nejlepší pro kteroukoli stranu, ale právě proto, že všechny strany ponechává trochu nespokojené, ale schopné prohlásit, že jsou politicky spokojené. Takový kompromis se ale může uzavřít v dobách míru, těžko si jej lze představit po ruské invazi a úspěšné ukrajinské obraně.
Obavy z možného ukrajinského členství v NATO byly téměř jistě jedním z faktorů, které stály za ruským jednáním. Nebyly však jedinými. Už události v roce 2013 a 2014 (zrušení asociační dohody s EU, masové protesty, Majdan, svržení prezidenta Janukovyče) ukázaly, že příčiny rusko-ukrajinského rozchodu jsou hlubší. Obě země se vydaly odlišným směrem, co se týče vnitropolitického směřování, geopolitické orientace i vize své budoucnosti.
Zatímco si Ukrajina klopotně a těžce prošlapávala cestu k demokratickému volnotržnímu systému, Rusko se pod Putinovou autokratickou oligarchií sice technologicky a ekonomicky poněkud modernizovalo, ale myšlenkově a geopoliticky se ještě více konzervovalo a udrželo si vizi nikoliv moderního Ruska 21. století, ale technologicky „updatovaného“ SSSR 2.0.
Mgr. Jan Adamec, MA, Ph.D., je historik a politolog, absolvent FF UK v Praze a Central European University v Budapešti, který působí jako lektor na Vyšší odborné škole publicistiky. Zároveň vede online portál o studené válce Prague Cold War. Věnuje se historické publicistice a mimo jiné spolupracuje s Českým rozhlasem Plus.
Analýza vyšla 16. 3. 2022 v Magazínu Paměti národa, zde ji publikujeme se svolením autora a redakce s mírně doplněným názvem.
