KOMENTÁŘ / Členské státy sice předaly Evropské unii pravomoci v mnoha věcech, ale ponechaly si donucovací složky oprávněné použít násilí, bez kterých nelze vykonávat vládu nad lidmi. Proto nemůžeme o Evropské unii říci, že by vystupovala z mocenských pozic. Co s tím dělat, když potřebujeme, aby mír a mezinárodní bezpečnost v Evropě chránila evropská politická moc?

Opětovné zvolení Donalda Trumpa do úřadu prezidenta USA vrací do úvah o evropské bezpečnosti téma oslabení role Američanů v Evropě. Znamená to také návrat ideje Spojených států evropských do centra politické diskuse? Kdyby vznikly Spojené státy evropské, byl by základní problém evropské bezpečnosti vyřešen tím, že by byly nositelem dostatečně silné politické moci.

Mír lze chápat, obrazně řečeno, jako „funkci politické moci“. Válka je ve své podstatě střetnutím nepřátelských politických mocí o nadvládu. Agresivní politickou moc, usilující o rozšíření své nadvlády, nelze odradit, zadržet či přímo zastavit jinak než konkurenční politickou mocí.

Mír musí být chráněn politickou mocí

Před dalšími úvahami na téma politické moci v Evropě dlužno připomenout, že používání pojmu politická moc se podobá chůzi po minovém poli. Současná politická a právní věda rozlišuje zhruba pět pojetí pojmu politická moc. Dohromady tato pojetí vytvářejí tak široký souhrn, že za politickou moc je možné považovat téměř cokoli. Nedosti na tom: jednotlivé akademické definice pojmu politická moc se do značné míry vzájemně vylučují, tzn. platí buď jedna, anebo druhá.

Nehodlám si některou z akademických definicí vybrat. Nechci riskovat, že pro zastánce některé ze čtyř zbývajících definic bych tím diskvalifikoval vše, co bude dále řečeno. Místo toho zkusme shrnout, co je nezbytné, aby se nějaká entita mohla chovat jako nositel politické moci, aby mohla vystupovat z mocenských pozic.

Politická moc obvykle (v 99 procentech případů) splývá se státní mocí, jinak řečeno je transformována do podoby státní moci. Státní moc vykonávají orgány státu v sepětí s donucovacími složkami státu. Orgány mají vymezenou pravomoc, v jejímž rámci rozhodují. Donucovací složky státu (policie, armáda, celníci, vězeňská služba, exekutoři apod.) donutí ovládané obyvatelstvo, aby plnilo rozhodnutí státních orgánů v případě, že tato rozhodnutí nebudou splněna dobrovolně, bez donucení.

EU nevystupuje z mocenských pozic

Může Evropská unie vystupovat z mocenských pozic? To je kardinální otázka. Kdyby Evropská unie mohla vystupovat z mocenských pozic, kdyby se mohla stát nositelem politické moci, potom by mohla zajistit mír a bezpečnost v Evropě a nepotřebovali bychom k tomu Spojené státy evropské.

Evropská unie má své orgány vybavené pravomocí. Orgány Evropské unie mohou tvořit právo a vydávat závazná rozhodnutí. To na první pohled vypadá jako atribut vládnutí, tedy vystupování z mocenských pozic. Od reorganizace Frontexu disponuje Evropská unie dokonce svou donucovací složkou, která může používat násilí.

Přesto Evropská unie nemůže vystupovat z mocenských pozic, protože mezi pravomocí jejích orgánů a činností jejích donucovacích složek chybí sepětí, které znamená, že donucovací složky Evropské unie by zajišťovaly plnění aktů vydaných orgány Evropské unie. Pravomoci orgánů unie a činnost donucovacích složek Frontexu se nikde „nepotkávají“.

Frontex jako donucovací složka je v podstatě „soukromou“ bezpečnostní agenturou, kterou Evropská unie nabízí k bezplatnému použití svým členským státům. Zásahy za použití síly může vykonávat pouze se souhlasem členského státu, na jehož území se činnost vykonává. Žádný z orgánů Evropské unie nemůže bez souhlasu dotčeného členského státu rozhodnout o použití síly jednotkami Frontexu. 

Místo sepětí pravomocí orgánů s potenciálem vynucení ze strany složek oprávněných použít násilí platí v Evropské unii jiný princip. Vynucení nedobrovolného plnění povinností uložených právními akty přijatými orgány Evropské unie je zajišťováno donucovacími složkami členských států unie.

Dobře se to dá vysvětlit na příkladu celní agendy. Stanovení cel je nejstarší pravomocí unie a zakládací smlouvy EU dokonce tuto oblast zařazují do tzv. výlučných pravomocí unie, v nichž členské státy nevykonávají žádnou pravomoc. Evropská unie však nemá vlastní celníky v uniformě, kteří by mohli zabavit pašované zboží nebo vynutit zaplacení cla. Celní stráž zůstala na úrovni jednotlivých členských států.

U všech pravomocí orgánů Evropské unie je to stejné jako v celní oblasti. Členské státy předaly Evropské unii pouze pravomoci, ale ponechaly si donucovací složky oprávněné použít násilí, bez kterých nelze vykonávat vládu nad lidmi. Toto řešení je politickomocenskou podstatou Evropské unie, a proto nemůžeme o Evropské unii říci, že by vystupovala z mocenských pozic. Je to řešení velice důmyslné a v praxi se osvědčilo, nicméně není použitelné za situace, kdy potřebujeme, aby mír a mezinárodní bezpečnost v Evropě chránila evropská politická moc.

Může EU získat politickou moc?

Závěr, že Evropská unie ve své dnešní podobě neochrání mír v Evropě, vyvolává další otázku: Mohla by Evropská unie vystupovat z mocenských pozic v budoucnu? Proevropské hnutí za desítky let sneslo bezpočet argumentů o rozumnosti a nevyhnutelnosti takového kroku, a přesto se to nikdy nestalo. Pokusy o federalizaci Evropy se táhnou dějinami evropské nadnárodní integrace jako červená nit již od první poloviny 50. let 20.století, ale návrhy typu Evropské obranné společenství, Spinelliho zpráva, Delorsův návrh Evropské unie či požadavek Laekenské deklarace na ústavu pro evropské občany se nikdy neprosadily. Proč?

To je nejdůležitější otázka politické budoucnosti Evropy. Při hledání odpovědi můžeme začít s problémem, že samotné zakládací smlouvy EU vylučují obranu vlastního území členských států z pravomoci unie a konstatují, že členské státy NATO zajišťují svoji obranu v NATO a že Evropská unie na tom nechce nic měnit. Lze namítnout, že zakládací smlouvy mohou členské státy změnit, jakkoliv se změna právě v oblasti zahraniční politiky a obrany jeví jako málo pravděpodobná kvůli podmínce souhlasu všech členských států a vnitrostátních ratifikací ve všech členských státech.

To je právní stránka věci. Získat politickou moc je ovšem především politický problém. Prvoplánově vypadá jako největší nepřítel politického sjednocení Evropy protievropský populismus. V každém demokratickém zřízení působí populisté a snaží se demagogií a sofismaty manipulovat s občany. V dnešní době je nejvděčnějším oborem, nejsnadněji přinášejícím populistům politické body a hlasy při volbách, protievropská propaganda.

Česká republika vstupovala do unie před pouhými dvaceti lety a v referendu o vstupu bylo hlasů „pro“ více než dvakrát tolik co hlasů „proti“. Dnes je smýšlení českých občanů natolik euroskeptické, že proevropská česká vláda se bojí zavést euro. Zdaleka však nejde jen o Českou republiku, ale o celoevropský trend. Když jsme vstupovali v roce 2004 do Evropské unie, působila ve Francii již zavedená protievropská Le Penova strana. Nebylo však ani potuchy o tom, že silné protiunijní strany budou také v Německu, Nizozemsku, Itálii, Řecku, Maďarsku, Polsku, Švédsku, Finsku. O Velké Británii se ve slušné evropské společnosti raději ani nemluví.

Nikdo nechce, aby se EU proměnila v evropský stát

Problém s evropskou politickou mocí však nelze odbýt populismem. Populističtí politici provokující vášně davu se shodnou se seriózními politiky otročícími veřejnému mínění v jedné věci: dobře vědí, že řeči či úvahy o evropské politické moci jsou politickou sebevraždou – a politický pud sebezáchovy a touhu po opětovném zvolení mají v sobě všichni politici bez rozdílu, bez ohledu na to, jestli vzývají dav, nebo veřejné mínění. Jádro problému je v tom, proč je téma evropské politické moci tak toxické, proč je evropská federace sprostým pojmem v demokratické politice. Zamysleme se nad tím, co by se stalo s Evropskou unií, kdyby získala vlastní politickou moc.

Jak už jsme si řekli, unie má některé atributy státu. Má vlastní právní řád. Má soustavu orgánů vybavených pravomocí závazně rozhodovat. Pravomoci orgánů unie se částečně dotýkají základních funkcí státu v tom smyslu, že orgány EU rozhodují (mimo jiné) ve věcech bezpečnosti a spravedlnosti. Kdyby Evropská unie získala schopnost vystupovat z mocenských pozic, tedy jinými slovy, kdyby pravomoci orgánů unie byly propojeny s donucovacími složkami unie, stal by se z EU (pan)evropský stát.

Občané členských států však nejsou na nic takového připraveni. Neumí si představit, že by jim kromě jejich národního státu vládl ještě nějaký evropský stát („superstát“). Veřejnost ve členských státech je víceméně srozuměna s tím, že nad jejich národními státy působí nadnárodní orgány Evropské unie, i s tím, že tyto nadnárodní orgány závazně rozhodují o věcech, které výrazně zasahují do života ve členských státech. Není důvod nechat se v tomto zmást kritikou „Bruselu“ a stížnostmi na něj. Kritika a stížnosti by byly i tehdy, když by věci zůstaly na úrovni členského státu. Jen by se nenadávalo na Brusel, ale na Prahu (Vídeň, Bratislavu etc.).

Zcela zásadně, i když často víceméně nevědomě, až by se chtělo říci instinktivně, jsou však občané Evropské unie proti tomu, aby jim Evropská unie vládla tak, jak jim vládnou jejich národní státy. Evropská unie v dnešní podobě proto nevládne, ale pouze úřaduje. Kdyby však získala schopnost vystupovat z mocenských pozic, tak by začala vládnout.

Dilema politické Evropy

Výsledkem dosavadních úvah je dilema. Evropská unie nezíská v dohledné historické době politickou moc potřebnou k zajištění mezinárodní bezpečnosti a míru v Evropě, protože občané členských států jsou proti vzniku evropského státu. Ze stejného důvodu nelze očekávat založení Spojených států evropských. Na druhou stranu však nejsou jednotlivé členské státy schopny zajistit mír v Evropě bez amerického bezpečnostního protektorátu. Co bychom tedy my Evropané měli udělat v případě, že budeme nuceni ochránit mír v Evropě vlastními silami?

Dilema může být vyvoláno paradoxem. Paradox situace soudobé politické Evropy se skrývá v důsledcích úspěchu evropského integračního procesu. Čím více je Evropská unie úspěšná, čím více pravomocí mají její orgány a čím lépe je vykonávají, tím více se potvrzuje obava, že unie by začala vládnout Evropanům, kdyby mohla vystupovat z mocenských pozic. Úspěšný rozvoj Evropské unie tedy ve svých důsledcích oddaluje vznik evropské politické moci. Politika „více Evropy“ v orgánech EU nevede ke kýženému cíli politického sjednocení Evropy.

Přijmeme-li za svůj předpoklad, že obranu Evropy nelze vlastními silami Evropanů zajistit jinak než vytvořením evropské politické moci, pak z toho logicky vyplývá, že zásadní pro řešení této otázky jsou okolnosti vzniku a vlastnosti této politické moci. Jiné věci, které se toho bezprostředně nedotýkají, jako je například rozsah pravomocí Evropské unie nebo způsob, jakým se v unii rozhoduje (většinové hlasování ve věcech společné zahraniční a bezpečnostní politiky), jsou méně důležité.

Z dosavadních úvah vyplývají dva současně platné závěry. Za prvé, evropská politická moc nemůže existovat ve formě státní moci, protože panevropský stát nechtějí občané připustit. Za druhé, evropská politická moc nemůže vzniknout na půdě Evropské unie, protože z EU by se tím stal panevropský stát.

Nestátní politická moc

Evropská unie úspěšně funguje prakticky ve všech oblastech politické správy kromě zahraniční politiky a obrany. Rozhodnutí orgánů Evropské unie jsou zaštítěna politickou mocí členských států a díky tomu Evropská unie může vykonávat své pravomoci bez toho, aby vystupovala z mocenských pozic. Tím se ovšem vylučuje, aby Evropská unie zajišťovala mezinárodní bezpečnost a mír, protože to se nedá splnit bez vystupování z mocenských pozic.

Zajištění míru a vnější bezpečnosti je však omezeným účelem, je to jenom malá část z široké palety úkolů moderního státu. Kdyby vznikla vedle Evropské unie evropská politická moc, jejímž účelem by bylo pouze ochránit mír v Evropě, tato politická moc by nemusela vytvořit stát.

K zahraniční politice a velení vojenským jednotkám není potřeba budovat právní řád ani usilovat o nastolení spravedlnosti. Kde není vlastní právní řád a účel prosazování spravedlnosti, tam se nedá mluvit o státu. V případě evropské politické moci by se sice jednalo o politickou moc, která plní jeden ze dvou základních účelů státu, tj. zajištění bezpečnosti, ale to samo o sobě ještě nezakládá stát. Evropská politická moc by zůstala v podobě „nestátní“ politické moci.

Nestátní politická moc se odlišuje od ideje panevropského státu tím, jak by působila ve vztahu k občanům členských států Evropské unie. Pravomoci orgánu nestátní politické moci by se občanů netýkaly. Byly by zaměřeny směrem ven z Evropy na vztahy k cizím mocnostem. Evropská politická moc v podobě nestátní moci by občanům nevládla. Vláda nad lidmi by zůstala zachována na úrovni členských států Evropské unie a nebyla by nikam přenesena. Také Evropská unie by zůstala u nynějšího modelu, ve kterém nevládne, ale pouze úřaduje.

Nevýhoda Evropské unie při ochraně míru, totiž že nevystupuje z mocenských pozic, se v tomto modelu, kde vedle unie stojí nestátní politická moc, jejímž účelem je pouze ochrana míru, obrací ve výhodu. Evropská unie působí ve všech odvětvích veřejné správy, aniž by k tomu potřebovala vystupovat z mocenských pozic. Prakticky všechny správní agendy, kromě zahraniční politiky a obrany, jsou již „obsazené“ Evropskou unií. Vedle ní stojící nestátní politická moc by proto nepředstavovala nebezpečí a nevyvolávala podezření, že by mohla rozšiřovat svoji věcnou působnost a vydala se tak na cestu, na jejímž konci by se nestátní politická moc proměnila v panevropský stát.

Z jakého důvodu jsem si dovolil vyslovit tak optimistický předpoklad o eventuální evropské politické moci, tedy optimistický z pohledu všech, kdo si nepřejí panevropský stát? Je to nejprostší logika mocenského uvažování. Politickou moc mají dosud členské státy. Nevzdají se jí kvůli věcem, které umí zajistit Evropská unie, aniž by k tomu potřebovala vystupovat z mocenských pozic. Zahraniční politika a obrana potřebné pro ochranu míru v Evropě však mezi takové věci nepatří. Kvůli nim by členské státy EU měly ve vlastním zájmu propůjčit část své politické moci na úroveň evropské nestátní moci stojící „vedle“ Evropské unie.

Jak vytvořit evropskou politickou moc?

Můžeme uzavřít tím, čím jsme víceméně začali. K tomu, abychom mohli o nějaké entitě říci, že vystupuje z mocenských pozic, potřebuje tato entita mít orgán vybavený pravomocí o něčem závazně rozhodovat, donucovací složky, které mohou použít násilí, a sepětí mezi orgánem a donucovacími složkami.

V případě evropské politické moci by se jednalo o orgán, jenž by vznikl na základě mezistátní smlouvy zúčastněných států a byl by vybaven pravomocí zastupovat tyto členské státy v Radě bezpečnosti OSN, v NATO a v dalších institucích zahraniční politiky a obrany. Roli donucovacích složek by sehrály vojenské jednotky, které by sice zůstaly součástí armád členských států, ale podléhaly by společnému evropskému velení, jež by bylo podřízeno orgánu evropské politické moci. Tím by se vytvořilo sepětí mezi pravomocí orgánu a vyčleněnými vojenskými jednotkami coby donucovacími složkami, bez kterého nelze vystupovat z mocenských pozic.

Nezbytnost společného velení dostatečně zřetelně osvětluje místo, kde by vedle Evropské unie mohla vzniknout evropská politická moc. Společné velení se již dnes uplatňuje v NATO. Běží o to, zorganizovat společnou obranu Evropy v NATO do podoby evropského pilíře NATO, který by mohl vystupovat z mocenských pozic.