Euromajdan v Kyjevě byl výrazem evropských aspirací Ukrajinců (2013/2014) FOTO: wikipedie
FOTO: wikipedie
Sousedství je zvláštní fenomén a v mezinárodních vztazích to platí ještě více než v našich běžných životech. Států a národů, které by mohly vyprávět, je dlouhá řada a relativně spokojené sousedství, jako má současné Česko, není zdaleka pravidlem. Důležitost svého nového sousedství si s blížícím rozšířením v roce 2004 uvědomila i Evropská unie a začala pro něj vymýšlet samostatnou politiku s řadou nástrojů a institucí. Jedním z nich je i tzv. Východní partnerství.
Pohled na současnou politickou mapu Evropy nám prozradí, že sousedství dnešní EU se na jihu vztahuje ke Středomoří, které bylo v různých historických obdobích propojeno s různými imperiálními celky včetně impéria římského. Na východě unie sousedí se zeměmi, kterým dějiny přisoudily strávit část své existence pod nadvládou impéria ruského, jež se v převleku komunistické ideologie nazývalo Sovětský svaz. Je zřejmé, že jižní i východní sousedství mají poněkud rozdílné historické zkušenosti. Zatímco jih představuje spíše „sousedství Evropy“, naopak východ je „evropským sousedstvím“.
Evropská unie komunikuje se svými jižními sousedy prostřednictvím tzv. Středomořské unie, zatímco pro partnery na východě má Východní partnerství. Země západního Balkánu, které také s EU sousedí, získaly příslib členství a EU je zařadila do trochu jiné politiky rozšíření. Rusko o začlenění mezi ostatní východní partnery nemělo zájem; v té době usilovalo o specifické, tehdy ještě „strategické“ partnerství s EU. Východní sousedská politika byla proto směřována k šesti zemím: Arménii, Ázerbájdžánu, Bělorusku, Gruzii, Moldavsku a Ukrajině.
Symbolickou kolébkou partnerství byla Praha. V roce 2009 hostila první summit Východního partnerství, byla zde přijata důležitá „pražská deklarace“ a začal tak zajímavý příběh plný dramat, zvratů i pověstné masarykovské neviditelné mravenčí práce, který stále pokračuje.
Ruský vpád do Gruzie v roce 2008, anexe Krymu a rozdmýchání konfliktu na východě Ukrajiny v roce 2014 i nedávné události v Bělorusku nebo válka mezi Arménií a Ázerbájdžánem ukazují, že Východní partnerství je prostorem geopolitické nervozity a z hlediska diplomacie patří k nejsložitějším regionům světa. Souvislost je zřejmá. V tomto strategicky důležitém evropském regionu jde o hodně a součástí jeho příběhu jsme i my.
Horizont zájmů a cílů EU
V politice Východního partnerství se zrcadlí řada klíčových zájmů celé unie. Většina členských států si uvědomuje, že chce-li být unie globálním hráčem, musí být hráčem především ve svém bezprostředním sousedství. Nejpozději od ruské agrese proti Ukrajině i ty nejvzdálenější země EU chápou, že ve Východním partnerství se hraje nejen o budoucnost této dějinami těžce zkoušené části světa, kdy v sázce je samotná státnost našich partnerů. Hraje se i o platnost mezinárodního pořádku založeného na pravidlech, který by mohl snadno podlehnout tlaku na zavedení pořádku založeného na síle, logice sfér vlivu a zákonům omezených suverenit, což si kdysi na vlastní kůži vyzkoušelo i komunistické Československo. Hraje se samozřejmě i o vztahy s Ruskem – o to, zda mu umožníme materializovat imperiální sny a vnutit svou nadvládu národům, které ji odmítají.
EU není imperiální projekt, a proto svou politiku, své normy či vnitřní trh partnerům nevnucuje. Východní partnerství je rozvíjeno společně s partnery, kteří si sami určují míru svého zapojení i ambicí. Pokud se země samostatně rozhodne pro jiná strategická spojenectví, jak jsme viděli u Arménie, Ázerbájdžánu nebo Běloruska, zcela to respektuje, i když si můžeme klást otázku, jaká je skutečná vůle občanů v autokratickém režimu spoutaném státní propagandou, jako je například ten běloruský.
Východní partnerství dostalo do vínku jasné cíle: posilovat stabilitu, prosperitu, právní stát a demokratické hodnoty ve východním sousedství EU. Do nabídkového menu umístila EU i „politickou asociaci a ekonomickou integraci“. Tím politiku sice odlišila od politiky rozšiřování, ale otevřela jí stále široké možnosti pro posílení spolupráce a nevzala jí perspektivu možného členství ve vzdálenější budoucnosti. Kromě geopolitických a strategických ohledů je tato část Evropy zajímavá i ekonomicky. Jde o bezmála osmdesátimilionový trh i důležitý tranzitní prostor, odkud k nám proudí mimo jiné i významné dodávky ropy a plynu. Především však jde o různorodá společenství houževnatých a pracovitých lidí, kteří vnímají Evropu pozitivně, a drtivá většina z nich prožívá svou evropskou identitu. Dávno se nejedná o zaostalou imperiální periferii Ruska, byť ekonomický rozvoj této části světa je nerovnoměrný.
Identita a symbolika
Z hlediska velkých proudů v mezinárodních vztazích dosáhlo Východní partnerství úspěchu, o kterém se moc nemluví. Dalo těmto zemím novou, samostatnou identitu v mezinárodních vztazích a tím posílilo jejich vysněnou nezávislost, jež jim byla v dějinách tolik odepírána. Před tím, než tato politika vznikla, bylo vše od východní polsko-slovensko-maďarsko-rumunské hranice házeno do jednoho pytle označovaného jako „postsovětský prostor“, v horším případě rovnou jako „Rusko“ (pomiňme, že sem občas na Západě někteří zařazovali vše na východ od východní německé hranice).
Politika mnoha zemí vůči nově nezávislým státům se utvářela s ohledem na vztahy s Ruskem a často i přímo ve spolupráci s Moskvou. Dlužno dodat, že v té době mělo Rusko poněkud jinou zahraniční politiku. Postsovětská nálepka však srážela naděje na opuštění nešťastného prostoru, který sám Lenin (inspirován nejspíše markýzem de Custine) nazval „vězením národů“ a Stalin i jeho následovníci posunuli na novou kvalitativní úroveň, pro kterou se nezdráhám použít výraz „prostor společného utrpení“. Nedávná připomínka ukrajinského holodomoru z počátku třicátých let poskytuje jeden z jeho mnoha možných příkladů. Většina lidí v partnerských zemích je proto schopná snadno rozklíčovat geopolitické pozadí eurasijské integrace i tvrdé cíle „měkké síly“ tzv. Ruského světa.
Východní partnerství však není politikou namířenou proti Rusku nebo někomu dalšímu. Je pozitivním programem spolupráce mezi EU a šesti zeměmi, který dal jejich nadějím na udržitelnou státnost a lepší zítřky nový kyslík.
Ukrajince, Moldavany, Gruzíny a mnohé další inspiroval příběh Estonců, Lotyšů, Litevců, Poláků nebo Čechů završený vstupem do NATO a Evropské unie. Článek 49 Smlouvy o EU, podle nějž může na členství kandidovat každá evropská země vyznávající evropské demokratické hodnoty, se pro mnohé stal opěrným bodem vize lepší budoucnosti. V očích mnoha lidí v těchto zemích se Východní partnerství stalo symbolem podané ruky Západu a cestou ven ze světa „vytěsněné Evropy“. V očích Západu dalo zemím mezi EU a Ruskem vlastní, byť složitou geopolitickou identitu.
Štěpení
Všechny země Východního partnerství dostaly na počátku stejnou příležitost, jednotnou nabídku i pravidla spolupráce. Zájem všech o účast v partnerství odráží skutečnost, že jejich různorodé (a v jednom případě dokonce protichůdné) národní zájmy mají v politice vůči EU silné společné jmenovatele. Těmi jsou vlastní státnost, prosperita i zájem o rozvíjení vztahů s EU, z nichž plyne řada výhod. Vše ostatní je však již komplikovanější. Tyto země zdaleka nejsou jednotným blokem, ale spíše šesticí individualit s různými geopolitickými afinitami a animozitami a také s velmi rozdílným přístupem k demokracii a evropským hodnotám.
Také proto jen čtyři země (Arménie, Gruzie, Moldavsko a Ukrajina) začaly s EU vyjednávat Asociační dohody a Smlouvy o všeobecné a prohloubené zóně volného obchodu. K tomuto cíli nakonec došly jen tři z nich. Arménie, jakkoli s EU text smlouvy dojednala, si nakonec zvolila za svého spojence Rusko a Asociační dohodu nepodepsala. Vstoupila naopak do Eurasijské ekonomické unie založené pod taktovkou Moskvy šest let po spuštění Východního partnerství. Je možné se domnívat, že tento převratný a překvapivý historický kotrmelec arménského vedení z roku 2013 byl učiněn na nátlak Moskvy (kde byl také oznámen světu). EU přesto nabídla Arménii alespoň smlouvu o prohloubeném partnerství.
Na Ukrajině spustilo váhání proruského prezidenta Janukovyče nad podpisem dojednané asociační smlouvy euromajdan – všelidové protesty vedoucí řetězcem událostí až k nezákonné ruské anexi Krymu a rozdmýchání konfliktu na východě země. Ukrajinci si nenechali evropskou perspektivu vzít a Ukrajina se spolu s Moldavskem a Gruzií stala asociovanou zemí. Běloruský autokrat Lukašenko vnímal demokratické hodnoty vždy jako hrozbu a Východní partnerství používal jednak k vyvažování vztahů s Ruskem a také si z něj vybíral ekonomickou spolupráci a infrastrukturní projekty. Ázerbájdžán se k demokratickým hodnotám i spolupráci postavil stejně. Za svého strategického partnera si však vybral jazykově i historicky spřízněné Turecko. Jenže díky podobnému stylu vládnutí byl schopen sblížit se i s Moskvou. Přes jejich různé afinity nabízí Východní partnerství i těmto zemím mnoho oboustranně zajímavých projektů spolupráce.
Výsledkem vnitřního štěpení je princip diferenciace spolupráce (s každým partnerem trochu jiná agenda), a v podstatě dvourychlostní politika: asociované země (Gruzie, Moldavsko a Ukrajina) mají zájem o rychlé sbližování s EU a jejich evropské aspirace jsou motorem Východního partnerství. V mnoha ohledech se obávají, aby jiná volba priorit zbylých tří partnerů (Arménie, Ázerbájdžánu a Běloruska) jejich aspirace nebrzdily.
Do jisté míry rozštěpená byla a je i Evropská unie. Její východní a severní část věnuje východní politice mnoho pozornosti a snaží se asociovaným partnerům v jejich evropských aspiracích vycházet vstříc. Jižní křídlo je ovšem spíše tlumí. Jako prioritní totiž vidí Středomořskou unii, jejíž fungování je financováno ze stejné hromádky peněz na sousedskou politiku. I zde se ostatně odehrávají dramata velkých rozměrů, jak ukázala migrační krize. Navíc je řada zemí jižního křídla shovívavější k ruské politice a v Rusku vidí ekonomické příležitosti. Tyto rozdíly, jakkoli reálné, nejsou propastné. Důkazem je shoda na sankčním režimu i společných principech politiky vůči Moskvě i nabídce pro Východní partnerství.
Dvě období a stručná bilance
Východní partnerství jako součást sousedské politiky EU je dnes, po více než deseti letech existence, etablovanou a silnou politikou s významným rozpočtem, vlastním stabilizovaným administrativním zázemím v podobě vlastního komisaře a „generálního ředitelství“ v Evropské komisi. Disponuje také bohatou diplomatickou infrastrukturou v členských i partnerských zemích i sítí iniciativ, aktivit, projektů a kontaktů na mnoha úrovních od nevládních organizací přes parlamentáře, představitele měst a regionů, novináře, studenty až po kontakty obyčejných lidí, kteří těží například z vízových uvolnění. Bez toho by nejspíše nebylo Asociačních dohod a rychlé liberalizace víz nebo otevřenosti univerzit. Úspěchy jsou nepřehlédnutelné a bylo by velmi snadné je zde vyjádřit v mnoha statistikách od ekonomiky a obchodu až po počty studentských výměn, jež dosahují desítek tisíc. Přesto má region ke stabilitě a prosperitě daleko a nabízí se klišé o sklenici napůl plné či napůl prázdné. Stejně tak by totiž bylo možné snést řadu argumentů skeptiků. Partnerství zcela neuspokojuje ani EU, ani partnery. Jedněm chybí především kvalitnější právní stát a druhým perspektiva členství. Anti-faktická diskuse o tom, jak by region vypadal bez Východního partnerství, by byla ve světle rostoucí ruské asertivity nepochybně zajímavá.
Ve zpětném zrcátku se Východní partnerství jeví jako projekt, který v prvních pěti letech své existence dosáhl viditelných a politicky i ekonomicky signifikantních úspěchů od Asociačních a obchodních dohod až k dohodám bezvízovým. V dalším období už o něm nebylo tolik slyšet. Mluvilo se o jeho byrokratizaci či technokratizaci dávané do souvislosti i s ruskou agresí proti Ukrajině, po níž EU údajně nechce velkými projekty v tomto prostoru dráždit Rusko. Skutečnost je taková, že uzavřené dohody, které logicky přitahovaly politickou pozornost a generovaly palcové titulky, otevřely před třemi asociovanými zeměmi mimořádné úkoly, k jejichž postupnému plnění dochází v druhém období – politicky méně viditelném a reformátorsky bolestivém. Likvidace korupce a vlivu oligarchů na politiku za všudypřítomného tlaku Ruska, jeho propagandistické mašinerie i nejrůznějších hybridních taktik, je dlouhodobým úkolem pro odvážné a odhodlané. Může nás také těšit, že ačkoli vývoj v asociovaných zemích není jednoduchý, patří dnes k té stabilnější a odolnější části východního sousedství EU.
Přítomnost a budoucnost
V loňském roce, kdy Východní partnerství oslavilo první desetiletí své existence, byla zahájena rozsáhlá reflexe o jeho podobě po roce 2020. Z ní vyplynula hlavní témata do budoucna. Tématem, které se bude prolínat skrze všechny obsahové priority, je „odolnost“. Šestice zemí je totiž vystavena vnějším geopolitickým tlakům zejména ze strany Ruska, globálním změnám a také tlakům na demokratické principy zevnitř. Politiku posilování odolnosti si můžeme představit trochu jako imunitu organismu. I tu je možno posilovat tak, že je organismus schopen se účinně bránit a vrátit se, posílen, do původního stavu. Jde o velmi praktickou a konkrétní politiku. Můžeme si pod ní představit třeba posílení systému kybernetické bezpečnosti, bezpečnosti kritické infrastruktury, mediální a informační gramotnosti, rozvoj v humanitární nebo environmentální oblasti. Do diskuse o odolnosti vstoupila navíc pandemie a ukázalo se, jak významná je odolnost systémů zdravotnictví, které měly pojmout nečekaný šok. EU si rychlou podporou zdravotnických systémů v těchto zemích potvrdila, jak důležité je budování odolnosti v praxi, a že tato priorita byla dobře zvolená. Jejím zásadním předpokladem je ovšem odolnost demokratická a celospolečenská. Samozřejmě nelze napomáhat budování komplexní odolnosti autokraciím, používajícím propagandu a represe proti vlastním lidem.
Vedle všeobjímající odolnosti je zde 5 velkých témat spolupráce po roce 2020: ekonomika; právní stát a bezpečnost; životní prostředí a klima; digitální transformace a férová a inkluzivní společnost. Za těmito poněkud úředními pojmy se skrývá obrovské množství společných aktivit a užitečných projektů, na které má Evropská unie jen pro země Východní partnerství téměř 20 miliard korun ročně. Tyto zdroje cílí na kvalitnější právní prostředí a podporu reforem umožňující bezpečnější investice, propojení a modernizaci infrastruktury, podporu občanské společnosti a svobodných médií a mnoho dalšího. Platí samozřejmě podmíněnost a také princip, kdy více reforem bude znamenat větší příležitosti získat financování. Dohled nad čistotou vynakládání financí mají evropské instituce, ale při na nastavování obsahu spolupráce mají zásadní roli členské státy a samozřejmě samotní partneři. Je to právě jejich iniciativa, která určuje akčnost a životaschopnost partnerství. Právě v těchto týdnech probíhá intenzívní práce na rozpracovaných konkrétních programových prioritách pro období po roce 2020.
V zemích Východního partnerství došlo letos ke skutečně významným otřesům – samozřejmě vedle pandemie koronaviru. Zfalšované výsledky srpnových prezidentských voleb v Bělorusku vyvolaly masívní a vytrvalé protesty, na které běloruská státní moc reagovala lhaním a brutálním násilím. Potvrdilo se, že autokracie jen budí zdání odolnosti, ale ve skutečnosti se mohou buď sesypat jako domeček z karet, nebo mohou přitvrdit a nastolit policejní stát, který se dříve nebo později také zhroutí. EU zde zafungovala jako jednotný a robustní hráč a postavila se na stranu běloruského obyvatelstva, proti násilí a represím, což znamenalo také uvalení cílených sankcí na osoby zodpovědné za bezpráví. Pro Východní partnerství to znamená omezení spolupráce s tamní státní mocí. Spolupráce s dalšími aktéry by měla být naopak posílena.
Druhou událostí byla válka mezi Arménií a Ázerbájdžánem. Ve složitém a dlouho neřešeném konfliktu hrála EU minimální roli a Východního partnerství, které není mechanismem na řešení krizí, se přímo nedotkla. Vedlejší úloha EU však vyplývala z volby samotných aktérů, kdy Ázerbájdžán spoléhal především na Turecko a Arménie na Rusko. Přesto se EU významně podílela a podílí na humanitární pomoci.
V rámci Východního partnerství máme s oběma státy i do budoucna mnoho společných zájmů a kvalitních projektů. V kontextu nestability v regionu by však EU neměla zapomínat na asociované země. Na rozhoupaném jižním Kavkaze se to týká zejména blízké a důležité Gruzie, již bychom nyní měli o našem partnerství zřetelně ujistit.
Role Česka
Na vytváření této politiky se výrazně podílely zejména státy ze severní a východní části unie včetně Česka, jehož komisař ji měl dlouho na starosti. Troufám si tvrdit, že dodnes patříme mezi hlavní hybatele partnerství. Ve východní Evropě máme mnoho důležitých zájmů. Ten strategický vychází z geografické blízkosti a z toho, že v této části světa hájíme pořádek založený na pravidlech proti světu, kde se počítá jen hrubá síla a odhodlanost ji použít. Dějiny 20. století ukázaly, že v takovém světě se desetimilionové zemi nemusí dařit nejlépe. Nezávislá státnost a demokracie v partnerských zemích jsou i českým zájmem. Jsou zde samozřejmě také ekonomické a obchodní zájmy, početné mezilidské kontakty vycházející často i ze společných dějinných cest. Masarykova pomocná akce „bílé emigraci“ po bolševickém převratu byla pomocí mnoha lidem ze zemí nynějšího Východního partnerství a rovněž dnešní Česko je například útočištěm pro běloruské demokraty perzekvované Lukašenkovou autokracií. Žije tady ale i mnoho pracovitých lidí, kteří si do Česka přijeli „jen“ vydělat. Například ukrajinská komunita představuje v Česku největší cizojazyčné a velmi přínosné společenství.
Náš zájem o region je proto zřejmý. Promítá se i do přítomnosti a síly našeho diplomatického zastoupení nebo směřování naší rozvojové i transformační spolupráce, kdy asociovaní partneři jsou na seznamu prioritních zemí. Česko je stále výrazným hlasem při utváření Východního partnerství. Na začátku reflexe o budoucnosti politiky po roce 2020 jsme přišli s tématem odolnosti a apelem, aby se jednalo o velmi konkrétní a praktickou politiku, která partnerské země posílí. Řada českých aktivit je směřována k podpoře nezávislých médií a profesionální žurnalistiky. Ceněna je naše snaha o předávání zkušeností z oblasti reformy veřejné správy. Česko může stále ještě nabídnout i zkušenosti z transformace. Velmi aktivní jsme v oblasti ekonomické spolupráce, životního prostředí, nastavování mechanismů proti nelegální a nekontrolované migraci nebo ve vzdělávání. Jak bylo zmíněno, státy Východního partnerství hrají prominentní roli ve směřování české rozvojové spolupráce. V regionu má dobré jméno mnoho českých nevládních organizací, které rozvíjejí užitečné projekty. Naši angažovanost posiluje i Visegrádská spolupráce. Více než 13 % prostředků Mezinárodního Visegrádského fondu je směřováno na projekty v zemích Východního partnerství a z podnětu Česka byl vytvořen program na podporu východních partnerů v boji s pandemií. O Východním partnerství vedeme dialog nejen v EU, ve skupině stejně smýšlejících zemí (tzv. like-minded) a V4, ale podařilo se nám navázat úzký dialog s Německem. Ve vzduchu jsou některé inspirativní projekty a řadu z nich promýšlíme směrem k blížícímu se českému předsednictví.
Předsednictví Česka v Radě EU v roce 2022 nám poskytne další příležitost, jak pomoci rozvoji Východního partnerství. Osobně si myslím, že by tato politika měla patřit mezi prioritní a viditelná témata. Vloni jsme deklarovali připravenost hostit summit, který na naše předsednictví vycházel. Koronavirová pandemie však zamíchala kartami a trochu věc zkomplikovala. Bylo by proto moudré s plánováním počkat na nejbližší summit, který byl z roku 2020 přeložen na náhradní termín na jaře 2021. Rádi bychom dále pracovali s tématem odolnosti a jejího rozvoje do praktických projektů mimo jiné s důrazem na svobodná média a profesionální žurnalistiku. Plánujeme obchodní fórum a několik aktivit v ekonomické oblasti včetně důrazu na spolupráci na regionální úrovni a téma digitální transformace, pracujeme na projektech v oblasti vzdělávání. Rádi bychom přispěli k politikám, z nichž by měli jasný prospěch i prostí občané, jako je například snížení roamingových poplatků nebo začlenění připravených partnerů do jednotného evropského platebního systému. Nic z toho nezpůsobí geopolitické zemětřesení, ale těch už tento region zažil více, než je zdrávo, a bude dobře, když se podaří posunout vzájemně výhodnou spolupráci, vzbudit v EU o region zájem a zlepšit chápání těchto zemí a jejich obyvatel.
Východní partnerství není v médiích tolik vidět, ale jedná se o živý a nesmírně důležitý svět spolupráce s šesti zeměmi, v nichž žijí Evropané a Evropě naklonění lidé. Z tohoto pohledu lze říci, že i EU má na takové sousedy štěstí.
Mgr. Jaroslav Kurfürst, Ph.D., je politický geograf a diplomat, věnuje se tématům transatlantické bezpečnosti, evropské a ruské zahraniční politice. Od roku 1997 je zaměstnancem Ministerstva zahraničních věcí, působil na českých zastupitelských úřadech v Moskvě, Washingtonu a Bruselu (v letech 2014–2019 jako velvyslanec). Od roku 2019 je zvláštním zmocněncem MZV pro Východní partnerství, mimo jiné je autorem knihy „Příběh ruské geopolitiky“ (2018) či monografie „Geografie, hranice a metody hybridní války Ruska“ (2020). Externě přednáší na FSV UK a FF UK.
Článek vychází v rámci tematického bloku „Na západ od Východu, na východ od Západu“, který vznikl pro Novou Orientaci ve spolupráci s Polským institutem v Praze.
